我國(guó)出台《關于進(jìn)一步完善分時(shí)電價機制的通知》，居民電價如何完善？

發(fā)布時(shí)間：2021-08-11  人浏覽

        今年以來，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關于“十四五”時(shí)期深化價格機制改革行動方案的通知》，提出“完善居民階梯電價機制”；出台了《關于進(jìn)一步完善分時(shí)電價機制的通知》，明确有條件的地方要按程序推廣居民峰谷電價機制，總的看對(duì)居民用電價格的影響較小。我國(guó)居民階梯電價已經(jīng)實行多年，有必要進(jìn)一步總結和完善居民階梯電價制度，形成(chéng)更加充分反映用電成(chéng)本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制。

        2021年5月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于“十四五”時(shí)期深化價格機制改革行動方案的通知》。其中，深入推進(jìn)能(néng)源價格改革占據重要席位，而又以持續深化電價改革居首。盡管隐藏在深化電價改革一段的末尾，“完善居民階梯電價機制”還(hái)是比較引人矚目。

        自國(guó)家發(fā)展改革委2011年11月印發(fā)《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》、2012年7月全面(miàn)試行，我國(guó)的居民階梯電價至今已經(jīng)十年之久，加上此前的少數省份試點則時(shí)間更長(cháng)。現在提出總結完善的要求可謂正當其時(shí)。

        一、居民階梯電價基本情況

        經(jīng)過(guò)四川、浙江、福建等地的試點和前期公開(kāi)向(xiàng)社會(huì)征求意見，國(guó)家發(fā)展改革委于2011年11月印發(fā)的《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》（發(fā)改價格〔2011〕2617号），可視爲我國(guó)居民階梯電價的根本政策文件。

        根據文件規定，居民用電量分爲三檔，第一檔滿足基本用電需求，覆蓋80%居民家庭，電價一定時(shí)期保持穩定；第二檔滿足合理用電需求，覆蓋95%居民月均用電，起(qǐ)步階段提價标準不低于0.05元/千瓦時(shí)；第三檔滿足較高生活質量用電需求，起(qǐ)步階段提價标準每千瓦時(shí)0.3元左右，最終電價控制在第二檔電價的1.5倍左右。各地方根據實際情況，對(duì)城鄉“低保戶”和農村“五保戶”家庭每戶每月10度或15度免費用電基數。

        居民階梯電價政策2012年7月正式全面(miàn)試行，各地方案存在差異，主要是執行周期或以年度爲周期、或以月度爲周期，三檔電量基數因地而異。2013年底，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于完善居民階梯電價制度的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2523号），進(jìn)一步健全完善了居民階梯電價制度框架。

        各地在總體文件框架下，結合當地實際不斷調整完善。比如自今年6月開(kāi)始，根據廣東居民階梯電價“一戶多人口”政策，一戶家庭人口滿5人及以上可申請每戶每月第一、二、三檔分别增加100千瓦時(shí)階梯電量基數；人數滿7人及以上，也可選擇申請執行合表居民用戶電價。

        居民生活用電在我國(guó)用電結構中占比不高，但近年來呈現超過(guò)整體增速的快速增長(cháng)勢頭。根據中電聯發(fā)布的數據，我國(guó)2020年全社會(huì)用電量爲7.51萬億千瓦時(shí)，其中，城鄉居民生活用電量1.09萬億千瓦時(shí)，占比14.5%，較上年再提升0.4個百分點，與2010年相比則提高了約2.3個百分點。預計2025年人均年生活用電量將(jiāng)提升至1200千瓦時(shí)以上，全國(guó)居民生活用電達到1.7萬億千瓦時(shí)。

        二、居民電價政策面(miàn)臨問題

        由于涉及千家萬戶、關系每個人切身利益，居民用電價格政策往往會(huì)牽一發(fā)而動全身，因而我國(guó)在政策調整上慎之又慎。如何調整完善需要深入研究，比較關鍵的還(hái)是應當堅持問題導向(xiàng)，找準問題所在，然後(hòu)對(duì)症下藥。初步分析，以下五方面(miàn)問題應予以重視。

        交叉補貼問題還(hái)比較嚴重。居民用電存在的交叉補貼問題，持續得到業界的普遍關注。有人以爲通過(guò)近幾年市場化交易，有的工商業電價可能(néng)已經(jīng)低于居民用電價格，但這(zhè)一判斷缺乏有效數據支撐。再則，盡管市場化交易電量上升較快，2020年已經(jīng)占到全社會(huì)用電量的四成(chéng)，但更多還(hái)是非市場化交易電量，目錄電價中居民用電價格與工商業用電還(hái)是存在明顯差距。而且，市場化交易電量價格本質上應随行就(jiù)市、上下波動，不會(huì)也不應出現“一味降低”局面(miàn)，近期廣東現貨價格的大漲就(jiù)打破了“降價魔咒”、有望回歸市場運行規律。中電聯去年底發(fā)布的《當前電價政策機制相關問題調研報告》指出，國(guó)際上居民電價普遍高于工業電價，居民電價平均爲工業電價的1.5倍，而我國(guó)居民電價僅爲工業電價的0.85倍。

        居民電價橫向(xiàng)對(duì)比未重視。從各省（區市）居民電價情況看，由于資源狀況、供需形勢、曆史淵源之不同而多自成(chéng)一體，基于實際承受能(néng)力的橫向(xiàng)對(duì)比很少論及。舉個簡單的例子，天津市2020年人均可支配收入爲43854元，在全國(guó)排第4位，其不滿1千伏分表用戶第一檔電價爲0.49元/千瓦時(shí)，與北京市首檔電價相當但略高；江西省2020年人均可支配收入28017元，僅相當于天津市的63.9%，在全國(guó)排第14位，但其不滿1千伏分表用戶第一檔電價爲0.60元/千瓦時(shí)，爲天津同檔電價的1.2倍，每千瓦時(shí)需要多支出0.11元。折算100千瓦時(shí)將(jiāng)多支出11元，對(duì)于加一箱油多5元都(dōu)會(huì)在意的人們來說(shuō)，11元的負擔還(hái)是比較明顯的。其他地區之間對(duì)比，類似情況也并不少見，意味著(zhe)各地電價的實際負擔壓力并不均衡。

        居民電價執行逆階梯問題。居民階梯電價政策的本意之一是通過(guò)對(duì)高用電量的加價提升節約意識、促進(jìn)節約用電，第一檔用電保持基本穩定，第二檔、第三檔實行加價，用電越多、加價越高。但在實際執行過(guò)程中，特别是在電力供需形勢寬松的情況下，有的地方出現了逆階梯的情況。比如，廣西壯族自治區物價局《關于對(duì)“一戶一表”居民實施用電促銷政策的通知》（桂價格〔2018〕4号）就(jiù)提出，參加用電促銷政策的“一戶一表”居民用戶，本年用電量大于4500千瓦時(shí)的部分執行電價0.6283元/千瓦時(shí)，即每千瓦時(shí)加價由0.3元降低爲0.1元，相當于每千瓦時(shí)優惠0.2元。公開(kāi)信息顯示，廣西2019年、2020年延續了此政策，實際上變成(chéng)了鼓勵“富人”多用電、享受更多交叉補貼，有違居民階梯電價政策初衷。

        峰谷電價尚未能(néng)全面(miàn)實行。國(guó)家發(fā)展改革委《關于完善居民階梯電價制度的通知》（發(fā)改價格〔2013〕2523号）提出，要加大居民用電“一戶一表”改造力度，全面(miàn)推行居民用電峰谷分時(shí)電價政策，尚未出台居民用電峰谷電價的地區，要在2015年底前制定并頒布居民用電峰谷電價政策，由居民用戶選擇執行。檢視多地居民電價表發(fā)現，有的地方較好(hǎo)落實了居民峰谷電價政策要求，比如江西省明确居民生活用電劃分爲兩(liǎng)個時(shí)段，高峰時(shí)段在現行電價基礎上每千瓦時(shí)提高3分，低谷時(shí)段在現行電價基礎上每千瓦時(shí)下調0.12元。但有的地方居民電價表中并無峰谷電價的表述，當地百姓對(duì)此也一無所知，表明居民峰谷電價政策尚未全面(miàn)落地。

        基本檔電價僵化傾向(xiàng)問題。國(guó)家發(fā)展改革委2617号文提出，基本檔用電“起(qǐ)步階段電價維持較低水平，三年内保持基本穩定”。按照普遍理解，三年之後(hòu)應有調整之舉，或至少當研究調整與否。但事(shì)實上，“保持基本穩定”基本成(chéng)了十年的不刊之論。十年來，我國(guó)的電力供應結構已經(jīng)發(fā)生了重大變化，傳統的煤電裝機占比已經(jīng)曆史性下降到50%以内，新能(néng)源和可再生能(néng)源比重大幅提升，相應的供電成(chéng)本也不可避免地發(fā)生了變化。作爲覆蓋面(miàn)最廣的基本檔用電，價格如果不能(néng)與時(shí)俱進(jìn)調整完善，容易加大成(chéng)本與價格倒挂。
        三、完善居民電價政策建議

        随著(zhe)深化價格機制改革行動方案的下發(fā)，相關落地工作已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入日程。6月上旬，國(guó)家發(fā)展改革委價格司先後(hòu)召開(kāi)兩(liǎng)次電價工作專家座談會(huì)，研究做好(hǎo)新形勢下電價工作。關于完善居民階梯電價政策，需要多角度、多維度統籌考慮。

        一是居民電價水平需與時(shí)俱進(jìn)。在構建以新能(néng)源爲主體的新型電力系統背景下，供電成(chéng)本預計將(jiāng)進(jìn)一步上升。據國(guó)網能(néng)源研究院初步測算，新能(néng)源電量滲透率超過(guò)15%後(hòu)，系統成(chéng)本進(jìn)入快速增長(cháng)臨界點，預計2025年將(jiāng)是2020年的2.3倍。居民電價水平應當随著(zhe)供電成(chéng)本的變化而變化，避免加重交叉補貼問題或造成(chéng)新的交叉補貼問題。

        二是基本檔電價引入橫向(xiàng)對(duì)比。以普惠的基本檔用電爲基準，在考慮電力供應成(chéng)本差異的基礎上，以人均可支配收入爲參考，進(jìn)一步考慮地區之間的實際承受能(néng)力，體現電價負擔壓力的公平性，避免“越發(fā)達電價反而越低”的現象，爲解決地區發(fā)展的不平衡不充分問題作出應有的貢獻。

        三是逐步提高二檔三檔覆蓋面(miàn)。按照現行政策，原則上第一檔用電覆蓋80%家庭，有的地方實際上甚至達到了90%以上，第二檔、第三檔用電所覆蓋的範圍比較有限。爲減輕交叉補貼、促進(jìn)節約用電，應适當提高第二檔、第三檔用電覆蓋面(miàn)。當然，長(cháng)期不調整各檔用電量，随著(zhe)居民用電量的增長(cháng)，也能(néng)“被動”實現提升高價用電檔覆蓋面(miàn)。

        四是進(jìn)一步加大檔級價格差别。第二檔加5分以上、第三檔加3毛左右，是居民階梯電價起(qǐ)步階段的規定。如今過(guò)去了十年，特别是“雙碳”目标的提出，對(duì)能(néng)源資源的節約提出了更高的要求，階梯電價各檔之間的價差應考慮進(jìn)一步加大，讓電價反映電力電量的真實價值、還(hái)原電力的商品屬性并體現對(duì)超高用電的适當懲罰性約束。

        五是提升居民價格響應積極性。短時(shí)電力價值雖然并無太大差别，但不同時(shí)段的電量價格因爲供需情況不同卻是可以差别明顯，特别是尖峰時(shí)刻的電力調整價值更高。有必要進(jìn)一步完善峰谷電價政策，通過(guò)經(jīng)濟手段引導居民更好(hǎo)進(jìn)行價格響應。如果跟戶用光伏、戶用儲能(néng)、電動汽車等生産和調節功能(néng)結合起(qǐ)來，預計效果更加明顯。

        六是要納入整體電價政策考量。居民電價政策是電價政策的有機組成(chéng)部分，不能(néng)脫離整體而“單飛”“單蹦”。随著(zhe)構建新型電力系統的供電成(chéng)本變化，需要整體研究調整完善電價政策，在能(néng)源“雙重替代”背景下甚至應充分考慮大能(néng)源價格政策包括油氣、煤炭價格問題以及農村生物質、沼氣等價格問題，形成(chéng)價格政策合力，避免政策龃龉造成(chéng)莫衷一是的局面(miàn)。

        七是強化政策落地執行的監管。要發(fā)揮政府主管部門特别是能(néng)源監管機構的作用，對(duì)各地居民電價政策執行情況進(jìn)行動态監管，切實維護政策權威、市場公平、群衆利益，并根據監管情況評估階梯電價政策、推進(jìn)動态調整完善。特别是要對(duì)政策執行中出現的逆階梯現象進(jìn)行嚴格監管，不能(néng)在供需形勢變化時(shí)私自變更基本政策取向(xiàng)。

        “雙碳”目标提出在前，構建新型電力系統在後(hòu)，能(néng)源價格改革箭在弦上。既需要居民提升自覺奉獻意識，更需要價格等經(jīng)濟手段、市場方式的引導。期待居民階梯電價政策舊貌換新顔，迸發(fā)出新的磅礴偉力。

來源： 能(néng)源研究俱樂部

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