國(guó)家能(néng)源局發(fā)布《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃(2021-2035年)》
發(fā)布時(shí)間:2021-09-09 人浏覽
2021年6月至7月,在深入研究的基礎上,各省級能(néng)源主管部門相繼提出本省(自治區、直轄市)抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展的思路、主要任務和重大布局。以此爲基礎,國(guó)家能(néng)源局組織起(qǐ)草了《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃(2021-2035年)》,經(jīng)征求各相關單位意見并修改完善後(hòu)發(fā)布實施。
三十年河東,三十年河西。
休說(shuō)世事(shì)無常。
百年變局一朝至,且看風雲激蕩。
一、形勢變化
“故兵無常勢,水無常形。能(néng)因敵變化而取勝者,謂之神。”——《孫子兵法》
相對(duì)“十三五”期間,當前抽水蓄能(néng)的發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化。主要體現在三個方面(miàn)。一是“雙碳”目标明确了要求。二是新能(néng)源發(fā)展提出了需要。三是電價政策穩定了預期。
(一)“雙碳”目标
“雙碳”目标對(duì)能(néng)源發(fā)展提出了新的要求。根據IEA、聯合國(guó)環境署、世界資源研究所等機構研究統計情況,估計我國(guó)目前的碳排放總量約120~130億噸,約占全球能(néng)源領域碳排放的28.8%,其中能(néng)源使用産生的碳排放約95~100億噸。爲了實現“雙碳”目标, “能(néng)源”是必須緊緊扭住牛鼻子。因此,未來的能(néng)源發(fā)展必須嚴格控制化石能(néng)源消費、大力發(fā)展“零碳”新能(néng)源。
(二)新能(néng)源發(fā)展需要
“雙碳”目标是外因。随著(zhe)科技進(jìn)步,陸上風電和光伏發(fā)電進(jìn)入全面(miàn)平價時(shí)代是内因。正是外因和内因相互作用,所以我們有把握提出“到2030年,非化石能(néng)源占一次能(néng)源消費比重將(jiāng)達到25%左右,風電、太陽能(néng)發(fā)電總裝機容量將(jiāng)達到12億千瓦以上”的發(fā)展目标。
風光等新能(néng)源具有随機性、波動性等特點。爲了新能(néng)源規模化、高比例發(fā)展,必須同時(shí)伴随著(zhe)儲能(néng)的大發(fā)展。抽水蓄能(néng)是目前最經(jīng)濟的儲能(néng)手段,同時(shí)還(hái)可以爲電力系統提供必要的轉動慣量、保證系統穩定運行,與現有其他調峰、儲能(néng)方式,具有較大的比較優勢。因應新能(néng)源發(fā)展的需要,抽水蓄能(néng)的發(fā)展空間十分廣闊。
(三)穩定的電價政策
爲了促進(jìn)抽水蓄能(néng)的發(fā)展,按照市場經(jīng)濟的原則,就(jiù)必須保證抽水蓄能(néng)電站的投資主體能(néng)夠有明确的回報。2021年4月,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進(jìn)一步完善抽水蓄能(néng)價格形成(chéng)機制的意見》(發(fā)改價格〔2021〕633号),明确提出“堅持并優化抽水蓄能(néng)兩(liǎng)部制電價政策”“健全抽水蓄能(néng)電站費用分攤疏導方式”等相關内容,對(duì)電價形成(chéng)機制、電價疏導機制等各方關切都(dōu)進(jìn)行了明确的規定。穩定、可預期的電價政策爲抽水蓄能(néng)電站的大發(fā)展掃清了最後(hòu)的障礙。
綜上所述,随著(zhe)外部有利形勢的變化,抽水蓄能(néng)電站迎來了前所未有的發(fā)展機遇。
二、體制沿革
“合于利而動,不合于利而止。”——《孫子兵法》
(一)三個問題的答案
下面(miàn)簡要回顧一下,在抽水蓄能(néng)各個發(fā)展階段的三個關鍵問題的答案。
即誰來決策?誰來建設?誰來買單?
第一階段。2004年,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于抽水蓄能(néng)電站建設管理有關問題的通知》(發(fā)改能(néng)源〔2004〕71号),對(duì)這(zhè)三個問題有明确的回答。①由國(guó)務院投資主管部門嚴格審批。②抽水蓄能(néng)電站原則上由電網經(jīng)營企業建設和管理。③其建設和運行成(chéng)本納入電網運行費用。2011年,國(guó)家能(néng)源局印發(fā)《關于進(jìn)一步做好(hǎo)抽水蓄能(néng)電站建設的通知》,繼續強化了對(duì)于投資主體的要求,明确提出“杜絕電網企業與發(fā)電企業合資建設抽水蓄能(néng)電站項目;嚴格審核發(fā)電企業投資建設抽水蓄能(néng)電站項目”。
第二階段。2014年,随著(zhe)電力系統發(fā)展和簡政放權等外部形勢發(fā)生變化,國(guó)務院和國(guó)家行業主管部門針對(duì)抽水蓄能(néng)行業出台了一系列的文件,這(zhè)三個問題的答案也出現轉變。
關于誰來決策的問題,分成(chéng)了兩(liǎng)部分。一是由國(guó)家組織來編規劃。7月,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于完善抽水蓄能(néng)電站價格形成(chéng)機制有關問題的通知》(發(fā)改價格〔2014〕1763号),明确提出未納入國(guó)家抽水蓄能(néng)電站選點規劃及相關建設規劃的項目不得建設。9月,國(guó)家能(néng)源局綜合司印發(fā)《關于落實抽水蓄能(néng)電站選點規劃進(jìn)一步做好(hǎo)抽水蓄能(néng)電站規劃建設工作的通知》(國(guó)能(néng)綜新能(néng)〔2014〕699号)中,也明确提出“國(guó)家能(néng)源局組織制定的選點規劃是各地抽水蓄能(néng)電站規劃建設的基本依據”。二是由省級政府負責核準。國(guó)務院印發(fā)《國(guó)務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄(2014年本)的通知》,明确提出抽水蓄能(néng)電站由省級政府核準。
關于誰來建設的問題。11月,國(guó)務院印發(fā)《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會(huì)投資的指導意見》,提出“在做好(hǎo)生态環境保護、移民安置和确保工程安全的前提下,通過(guò)業主招标等方式,鼓勵社會(huì)資本投資常規水電站和抽水蓄能(néng)電站”。同月,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關于促進(jìn)抽水蓄能(néng)電站健康有序發(fā)展有關問題的意見》(發(fā)改能(néng)源〔2014〕2482号),提出“抽水蓄能(néng)電站目前以電網經(jīng)營企業全資建設和管理爲主,逐步建立引入社會(huì)資本的多元市場化投資體制機制。在具備條件的地區,鼓勵采用招标、市場競價等方式确定抽水蓄能(néng)電站項目業主,按國(guó)家規劃和政策要求獨立投資建設抽水蓄能(néng)電站”。
關于誰來買單的問題。上述1763号文中,提出“電力市場形成(chéng)前,抽水蓄能(néng)電站實行兩(liǎng)部制電價”,“電力市場化前,抽水蓄能(néng)電站容量電費和抽發(fā)損耗納入當地省級電網(或區域電網)運行費用統一核算,并作爲銷售電價調整因素統籌考慮”。
第三階段。2015年,中共中央、國(guó)務院印發(fā)《關于進(jìn)一步深化電力體制改革的若幹意見》(中發(fā)〔2015〕9号)。在電力體制改革的大背景下,上述三個問題中部分問題的答案有了新的變化。
關于誰來決策的事(shì)情。在這(zhè)一階段,依舊維持國(guó)家編規劃,由省級政府核準的總體格局。但是内涵發(fā)生了變化,主要是因爲國(guó)家編制規劃的指導思想和原則發(fā)生了變化。原來的思路是“國(guó)家能(néng)源主管部門統一組織開(kāi)展選點規劃工作,統籌考慮區域電網調峰資源、系統需要和站點資源條件,分析研究抽水蓄能(néng)電站建設規模和布局,合理确定推薦站點、建設時(shí)序和服務範圍,將(jiāng)選點規劃作爲各地抽水蓄能(néng)電站規劃建設的基本依據”(發(fā)改能(néng)源〔2014〕2482号),而新一版中長(cháng)期規劃的原則是“應規盡規,能(néng)開(kāi)快開(kāi)”。相對(duì)于2482号文,新一版中長(cháng)期規劃中不對(duì)各省的需求和發(fā)展規模設限,而是以各省級上報的項目爲基礎,按照不涉及生态保護紅線、确保抽水蓄能(néng)與生态環境保護協調發(fā)展等原則,把上報項目清單中符合原則的項目列入重點實施清單,把不符合上述原則的項目暫時(shí)列入規劃項目儲備。可以把中長(cháng)期規劃中推薦項目清單理解爲“菜單”,中長(cháng)期規劃中提出的建設規模作爲預期性指标。由各省級單位制定并組織實施的“本地區抽水蓄能(néng)電站中長(cháng)期規劃實施方案”,是最後(hòu)擺上桌的“正餐”,取代原來的選點規劃,成(chéng)爲未來抽水蓄能(néng)建設決策過(guò)程的核心環節。
關于誰來建設的問題。在中長(cháng)期規劃中,進(jìn)一步強化了投資主體多元化的發(fā)展思路,明确提出“進(jìn)一步完善相關政策,穩妥推進(jìn)以招标、市場競價等方式确定抽水蓄能(néng)電站項目投資主體,支持核蓄一體化、風光蓄多能(néng)互補基地等新業态發(fā)展,鼓勵社會(huì)資本投資建設抽水蓄能(néng)。”相對(duì)于2014年的相關文件,這(zhè)一表述更準确、更積極。同時(shí),因爲電價政策的支持,積極的發(fā)展預期,由電網企業爲主的投資主體必將(jiāng)發(fā)生較大規模的改變,日益呈現多元化的發(fā)展态勢。
關于誰來買單的問題。根據《電力中長(cháng)期交易基本規則》(發(fā)改能(néng)源規〔2020〕889号),“市場用戶的用電價格由電能(néng)量交易價格、輸配電價格、輔助服務費用、政府性基金及附加等構成(chéng),促進(jìn)市場用戶公平承擔系統責任。輸配電價格、政府性基金及附加按照國(guó)家有關規定執行。”雖然《省級電網輸配電價定價辦法》提出,抽水蓄能(néng)電站、電儲能(néng)設施屬于與輸配電無關的固定資産,不得納入可計提收益的固定資産範圍,但根據《關于進(jìn)一步完善抽水蓄能(néng)價格形成(chéng)機制的意見》(發(fā)改價格〔2021〕633号)規定,“政府核定的抽水蓄能(néng)容量電價對(duì)應的容量電費由電網企業支付,納入省級電網輸配電價回收。”因此,抽水蓄能(néng)的買單對(duì)象最終仍是通過(guò)省級輸配電價傳導到市場用戶來承擔。
(二)利害分析
綜上所述,在第一階段,國(guó)家審批建設,電網企業負責建設,電網買單。收益主要在地方,成(chéng)本通過(guò)電網企業分攤到全國(guó)。項目成(chéng)本由全國(guó)分攤,但是項目建設卻可以拉動地方經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展,所以項目所在地的積極性最高。電網爲了電力系統安全穩定運行需要,建設一定規模的抽水蓄能(néng)可以起(qǐ)到節約燃煤的作用,但是規模總量卻不宜過(guò)大。
在第二階段,國(guó)家嚴格編制規劃,地方負責核準,成(chéng)本分攤到省級電網運行費用,但實際上可能(néng)也會(huì)通過(guò)電網企業省際盈虧平衡傳導到全國(guó)的電力用戶。與上一階段一樣,地方仍然會(huì)得到了大部分好(hǎo)處,所以項目所在地建設積極性依然很高。因爲經(jīng)營壓力,電網企業傾向(xiàng)于維持有序發(fā)展。在這(zhè)一階段,由于投資體制、電價形成(chéng)機制和疏導機制均存在一定不确定性,社會(huì)資本總體呈觀望态度。
在第三階段,國(guó)家編制規劃,地方制訂實施方案、核準,成(chéng)本通過(guò)省級電網輸配電價傳導到省内用戶。從國(guó)家來講,因爲新能(néng)源大發(fā)展,必須建設大規模的儲能(néng)設施,因此大力支持抽水蓄能(néng)建設,并提出了“應規盡規”的發(fā)展思路,大幅放寬了納入中長(cháng)期規劃的站點規模。考慮到抽水蓄能(néng)的容量價格成(chéng)本將(jiāng)主要通過(guò)省級輸配電價傳導到省内電力用戶,推高省内用能(néng)成(chéng)本,因此省級能(néng)源主管單位對(duì)于是否進(jìn)行大規模抽水蓄能(néng)電站將(jiāng)持審慎的态度,以期在系統調峰能(néng)力建設和經(jīng)濟用能(néng)成(chéng)本之間尋找一個平衡。對(duì)于市縣一級的地方政府,項目建設對(duì)當地地方經(jīng)濟的發(fā)展的促進(jìn)作用仍然是直接而且顯著的,而電價成(chéng)本將(jiāng)在全省疏導,所以積極性較高。此外,因爲明确的發(fā)展預期和穩定的電價回收機制,社會(huì)資本在這(zhè)個階段的積極性將(jiāng)得到大幅提升,但是所跟蹤的項目是否能(néng)夠被列入省内的實施方案,將(jiāng)是下一階段關注的重點。
三、規劃出世
“兵無選鋒曰北。”——《孫子兵法》
(一)曆次選點規劃
20世紀80年代中期,爲了研究解決電網調峰困難問題,廣東省、華北電網、華東電網等地區有關單位,組織開(kāi)展了重點區域的抽水蓄能(néng)電站資源調查和規劃選點工作。20世紀90年代期間,華中、東北等區域電網開(kāi)展了部分區域的抽水蓄能(néng)站點資源調查和規劃選點工作。2009年,國(guó)家能(néng)源局在山東泰安召開(kāi)了抽水蓄能(néng)建設工作座談會(huì)。會(huì)議紀要中提出,要切實加強抽水蓄能(néng)電站建設規劃工作。要求“水電水利規劃設計總院要會(huì)同電網公司、地方政府,進(jìn)一步加強和組織開(kāi)展抽水蓄能(néng)電站的選點工作,按照距負荷中心近、地形地質條件和技術指标優越的原則,以省或區域(電網)爲單位,全面(miàn)系統地開(kāi)展站址選點工作。”按照座談會(huì)工作部署,2009~2013年,國(guó)家能(néng)源局組織各相關單位,以2020年爲水平年,完成(chéng)了浙江、安徽、江蘇、福建、山東、山西、内蒙古、河北、河南、湖南、湖北、江西、重慶、遼甯、吉林、黑龍江、陝西、甘肅、甯夏、新疆、廣東、海南共22個省(區、市)的選點規劃工作。本次規劃抽水蓄能(néng)站點共59個,規劃總裝機容量7485萬千瓦。
抽水蓄能(néng)電站曆年裝機規模變化圖
2016年,國(guó)家能(néng)源局在北京組織召開(kāi)了抽水蓄能(néng)規劃工作座談會(huì)。會(huì)議紀要中提出,要啓動部分省份選點規劃和規劃調整工作。“十三五”期間,國(guó)家能(néng)源局組織各相關單位先後(hòu)開(kāi)展了廣西、貴州、青海共三個省(區)的選點規劃工作和河北、浙江、安徽、福建、山東、湖北、新疆共7個省(區)的選點規劃調整工作。本次共增加推薦規劃站點22個,規劃總裝機容量2970萬千瓦。截至2020年底,根據國(guó)家能(néng)源局批複的曆次選點規劃成(chéng)果,我國(guó)已納入國(guó)家級規劃的抽水蓄能(néng)站點資源規模在1.2億千瓦左右。
(二)規劃編制過(guò)程
我國(guó)山川遼闊、地勢雄奇,具有大規模建設抽水蓄能(néng)電站的資源條件。截至2021年6月底,我國(guó)抽水蓄能(néng)電站已、在建裝機規模達8536萬千瓦,其中已建3149萬千瓦,在建5393萬千瓦,抽水蓄能(néng)在電力系統中發(fā)揮越來越重要的作用。
已建裝機分布
在建裝機分布
但是在抽水蓄能(néng)電站快速發(fā)展的同時(shí),也面(miàn)臨一些問題,主要體現在建設進(jìn)度滞後(hòu)于電力系統需求,資源儲備與發(fā)展需求不匹配,開(kāi)發(fā)與保護協調有待加強等方面(miàn)。
爲适應當前及未來新能(néng)源大規模高比例發(fā)展以及新時(shí)期構建新型電力系統的需要,在曆次抽水蓄能(néng)電站站點資源規劃的基礎上,提出未來抽水蓄能(néng)發(fā)展的總體思路、主要任務、重大布局、保障措施等,2020年12月,國(guó)家能(néng)源局綜合司印發(fā)《關于開(kāi)展全國(guó)新一輪抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃編制工作的通知》(國(guó)能(néng)綜通新能(néng)〔2020〕138号),正式啓動通過(guò)抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃(2021-2035年)編制工作。作爲國(guó)家能(néng)源局确定的第一批研究資源基地(國(guó)能(néng)規劃〔2014〕63号),受國(guó)家能(néng)源局委托,作爲技術支撐單位,水電總院全程參與了抽水蓄能(néng)中長(cháng)期規劃的編制工作。
2021年6月至7月,在深入研究的基礎上,各省級能(néng)源主管部門相繼提出本省(自治區、直轄市)抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展的思路、主要任務和重大布局。以此爲基礎,國(guó)家能(néng)源局組織起(qǐ)草了《抽水蓄能(néng)中長(cháng)期發(fā)展規劃(2021-2035年)》,經(jīng)征求各相關單位意見并修改完善後(hòu)發(fā)布實施。
在規劃編制過(guò)程中,水電總院專家團隊充分體現了“功成(chéng)不必在我、功成(chéng)必定有我”“鐵有痕、踏石留印”的工作精神,在鄭聲安董事(shì)長(cháng)、彭程總經(jīng)理、彭才德總工程師、李昇副院長(cháng)、趙增海總經(jīng)理助理的領導下,規劃部組建了以嚴秉忠主任、韓冬助理、崔正輝博士、陳晨博士、于倩倩爲骨幹的規劃編制團隊,在規劃部全體員工一道(dào)幫助下,在總院各兄弟部門的大力支持下,在中國(guó)電建北京、西北、成(chéng)都(dōu)、中南、華東、貴陽、昆明勘測設計研究院等兄弟單位的共同努力下,以飽滿的精神和昂揚的鬥志,近二十易其稿,“爲求一字穩,耐得半宵寒”,字斟句酌,配合國(guó)家能(néng)源局圓滿完成(chéng)了規劃的編制工作。
四、下步重點
“雄關漫道(dào)真如鐵,而今邁步從頭越”——《憶秦娥·婁山關》
綜合研判外部形勢和内部規律,我們認爲,下一步總院對(duì)于抽水蓄能(néng)的工作重點應該主要放在三個方面(miàn)。
一是配合國(guó)家定盤子。在規劃實施過(guò)程中,配合國(guó)家能(néng)源局,做好(hǎo)規劃調整工作,將(jiāng)條件成(chéng)熟的站點納入重點實施方案。
二是配合省裡(lǐ)做方案。規劃落地的重點,在于各省的實施方案。在這(zhè)一方面(miàn),總院具有豐富的經(jīng)驗和優勢。
三是配合投資主體來推進(jìn)建設。
奮鬥是新時(shí)代最美的姿态。抽水蓄能(néng)的新時(shí)代已經(jīng)來臨,我們將(jiāng)攻堅克難、迎刃而上,以飽滿的熱情擁抱未來!
本文來源于北極星電力新聞網